作者按：战后以来形成的冲绳基地问题的核心特征是，冲绳归还日本后冲绳美军基地的性质由“占领式”转为“租借式”；日美冲三方博弈的基本政治构架没有发生本质变化，冲绳与日本本土之间存在结构性差别。2014年底翁长雄志当选冲绳县知事以来，摆出了与中央政府对抗到底的姿态。不过，从总的形势看，由于中央政府支持派纷纷担任冲绳县内主要市的市长，自卫队在冲绳的防卫力量建设和边野古基地建设的步伐有可能加快。本文将在剖析冲绳基地问题核心特征的基础上，分析2014年以来围绕冲绳基地问题上的日美冲三方博弈过程，进而讨论其对冲绳未来政治生态及周边安全的影响。
作者：唐永亮 中国社会科学院日本研究所研究员
参考消息网2月9日报道 2013年时任冲绳县知事的仲井真弘多背弃竞选宣言，用基地补充金换取边野古施工许可证，使他失去了冲绳民众的信任，在2014年底举行的冲绳县知事选举中被反对普天间基地搬迁至边野古的翁长雄志打败。翁长自当选冲绳县知事后，摆出与中央政府对抗到底的姿态，直至2018年8月病逝。厘清翁长就任冲绳县知事以来围绕冲绳基地问题的日美冲三方政治博弈，对于讨论未来冲绳的政治生态是必要的前提。
冲绳诞生反基地新“代言人”
2017年初至2018年5月，冲绳县内举行了七场市长选举，翁长一方支持的候选人除了2018年1月南城市市长选举中取胜外，连续经历了六连败。
即使在翁长雄志的大本营——那霸市的情况也不容乐观。2017年7月举行的那霸市市议会选举中，支持翁长的阵营未能获得半数议席。那霸市议会定额为40席，改选前有5个议席空缺。经过选举后，翁长支持派从20席减少至18席，不支持的议席从5席增至9席。其中，支持翁长的由脱离自民党议员组成的“新风会”3名现任议员中只有1人当选。
从县民意识来看，“全岛一致”的神话似乎已被打破。中央政府抓住翁长一派在宫古岛市、浦添市、宇流麻市、名护市、石垣市、冲绳市的市长选举中的接连失利，指出冲绳内部并非铁板一块地反对在边野古建设美军基地。而据《冲绳时报》4月22日至23日与朝日新闻社和琉球朝日广播（QAB）共同进行的冲绳县民意识调查结果显示，反对美军将普天间机场搬迁至名护市边野古的受访者占61%。赞成的受访者占23%，支持翁长的受访者占58%，不支持的受访者占22%。
原本对翁长阵营极其不利的局面却因身患胰脏癌的翁长在2018年8月8日病逝而发生了转机，某种意义上这大概也是对翁长献身冲绳基地斗争事业的一种告慰。由于翁长的突然离世，原定11月18日举行的冲绳县知事选举提前到9月30日举行。
冲绳县知事选举结果直接影响着驻日美军基地搬迁计划、日美安保合作等重大课题，安倍政府极其重视。执政的自民党和公明党第一时间推举了美军普天间机场所在地的宜野湾市前市长佐喜真淳参选，而翁长雄志率领的反基地阵营最终选择了玉城丹尼。
9月30日举行的冲绳县知事选举中，玉城继承了翁长遗志——反对搬迁驻日美军基地，以8万多票的优势，击败了佐喜真淳，成功当选冲绳县知事，任期4年。玉城在接受采访时表示，自己既在冲绳体会过孤岛所处的严峻现实，也在东京的舞台上俯瞰过日本全貌。这些经历有助于他将冲绳的声音更好地传递到日本全国。这位日美混血新知事的诞生，既反映了冲绳民众反对美军基地的主流声音，也是对安倍政权长期漠视冲绳民意的强烈反弹。
玉城赴任后，主要做了以下工作：第一，计划就美军基地搬迁问题，举行全县民投票。第二，赴美访问。玉城自2018年11月11日从东京羽田机场出发，开始就任后对美国的首次访问，直接向美方民众、政府官员和议员表达冲绳民众反对新建美军基地的心声。第三，与日本中央政府交涉。2018年11月19日，日本冲绳县政府围绕美军普天间机场搬迁至边野古一事向国土交通相提交了辩解书，针对中央政府作为对该县撤销边野古沿岸填海造地许可的对抗措施、依据《行政不服审查法》提出的审查请求进行辩解。同时，冲绳县政府还在准备向总务省的第三方机构“中央地方纠纷处理委员会”提出审查要求。
一名不愿公开姓名的美国国务院官员告诉《琉球新报》记者，在他看来，玉城当选得益于“他令人印象深刻的人生轨迹和对（已故）前知事翁长雄志的同情票”，然而他除了从翁长那里继承的反美军基地战术外，并没有新的招数，因而冲绳基地状况不会发生变化。
冲绳反基地斗争：雷声大雨点小
自翁长雄志2014年底担任县知事以来，在冲绳反基地斗争中虽取得了很大成绩，但可用的有效手段似乎越来越少，难以回应县民对他的期待。其中原因很多，主要还是存在制度上和结构上的制约因素。
按照日本地方自治法的规定，冲绳县在美军驻冲绳基地问题上没有决定权。1999年在修改地方自治法时虽然将国家与地方公共团体的关系由原来的“上下主从”关系调整为“对等、合作”关系，但在该法第一条第1款之下又增加了一个新条款。第一条第1款规定了地方政府的权利，即“地方公共团体以增进住民的福祉为基本工作，在地方上自主性地承担广泛综合性的行政工作”。第2款则对国家与地方政府之间的关系做了如下表述：“为了实现前款之目的，国家要负责其作为国际社会上一个国家的存在与发展的事务，……其他本应由国家来承担作用的事情应由国家重点承担，与住民切身相关的行政尽量委托给地方公共团体来施行，国家与地方公共团体之间要进行适当分工。关于策划、制定地方公共团体制度以及政策的实施，地方公共团体须充分发挥自主性和独立性。”而在1990年讨论地方分权改革基本方针的《关于推进地方分权的答辩》中，国家生存和发展相关事务给出的例子是“外交、防务、货币、司法等”。也就是说，因冲绳基地问题牵涉日本的外交、防务的根本，冲绳方面没有决定权，几乎没有多大发挥主动性和自主性的空间。
日本政府通过经济杠杆和政党工作，大力扶植反翁长派的力量。譬如，在至关重要的名护市市长选举中，得到了中央政府支持的渡具知武丰在选举中呼吁利用中央政府的美军整编补助金来建设城市、充实医疗和教育。在渡具知武丰当选后，中央政府随即宣布重启稻岭进任市长后长期停发的补助金。
据防卫省称，名护市在稻岭进担任市长前的2007-2009年度，总计从中央政府接受了约17.7亿日元的补助金。中央政府开始讨论从2019年开始提高，包括拨给冲绳县名护市在内的冲绳北部12个市町村的振兴事业预算额度的方案。北部冲绳振兴事业是内阁府管理的冲绳振兴预算的重要组成部分。1999年时任县知事的稻岭惠一和名护市长岸本建男均认可边野古搬迁方案，而作为条件之一提出了中央政府设立“北部冲绳振兴基金”，帮助冲绳北部地区完善硬件设施、扩大就业。该基金与交给县里的交付金不同，国家直接把钱交给12个市町村构成的事务小组，而事务小组的理事长按照惯例由名护市长担任。中央政府从2000年度开始10年间筹措1000亿日元的预算。此后，这一制度进一步延长，直至2021年度，至少每年要确保投入50亿日元。
为了给政府支持的候选人拉票助选，中央政府还向冲绳县接连派出了执政党干部和阁僚到当地做工作，全力迎战。同时，中央政府趁2016年底冲绳县在法庭斗争中败诉的契机，加快推进填海造地和护岸工程建设进程，反复制造既成事实，在冲绳县民中制造已无法改变的认知。
（资料来源：《每日新闻》2018年4月17日）
美配合日本政府缓解冲绳县民反基地情绪
美国方面积极配合日本政府，争取缓和与冲绳县民的紧张关系。第一，2017年1月规定在《日美地位协定》中关于“驻日美军工作人员”范围的问题上，日美间达成了“补充协定”，以图通过制定有法律约束力的文件，缓和冲绳民众对美军基地的抗议情绪。这是继2015年签署有关驻日美军基地内环境调查的补充协定以来，围绕《日美地位协定》的第二个补充协定。按照这份补充协定的规定，将原本定义模糊的“美军工作人员”划分为八类，包括以美国政府预算雇佣的平民、在美军船舶等场所工作的平民、与美军签约的承包商等。美方有责任定期向日本政府通告美军工作人员的姓名及雇主等信息。然而，如上表所示，据冲绳县调查，同为二战战败国的德国和意大利与美军签订的地位协定，和日美间的地位协定迥然不同。
第二，以看得见的形式落实美军基地的归还。继2016年底实现美军北部训练场部分归还后，2017年7月底，美军归还普天间机场（共约481公顷）中的一部分，约4公顷土地。
第三，美方同意将驻扎在冲绳的约19000名海军陆战队员中的9000人转移到美属关岛，但前提条件是这一转移行动要放在边野古基地建成之后。而实际上，2012年日美两国政府已达成协议，边野古转移和美国海军移师关岛要分开进行。现今，美国在这个问题上的态度出现了微妙变化。
另外，值得注意的是，还出现了日美联手从内部分化冲绳县民的事例。从2017年起，外务省每年从冲绳高中生和大学生中选几十人组成访美团，以促进他们对驻日美军基地的理解。
总之，冲绳在美国的亚太战略中占有重要地位，同时作为日美安保战略的重要一环关涉日本国家战略利益。按照日本地方自治法的规定，因为涉及外交、防卫等问题，冲绳方面在基地问题上没有决定权。因此，尽管翁长上任以来围绕基地问题展开了法律战、宣传战等一系列积极的抵抗方式，也未能从根本上改变冲绳基地问题的本质和走向。相反，在翁长雄志在任后期，日本政府对内通过政党工作大力扶植反翁长派力量，通过经济杠杆争取冲绳县内利益相关者的支持，从内部分化瓦解冲绳民众的抵抗态势。日本政府对外通过与美国沟通合作，以一些看得见的和一定程度的“归还”方式，展现美国和日本政府在基地问题上的积极态度，缓和冲绳民众的愤怒情绪；通过推进冲绳青年访美，来促进冲绳民众对美军驻留冲绳的理解。
冲绳基地斗争改变县内政治生态
2014年以来，冲绳民众通过各种可能的方式来积极展开抗争，但是伴随美国亚太战略的调整，其更加重视冲绳的战略地位，而安倍政府在推进“普通国家化”的过程中也须兼顾并依靠日美同盟。为了有效处理冲绳基地问题，日美联手在稳定冲绳民众情绪的同时，也在加紧从内部瓦解抵抗势力，改变冲绳县内的政治生态。
第一，2017年以来的冲绳基地斗争虽然没有太多新的抗争形式，但是通过诉诸法律和通过国际组织向日本政府施压，也在一定程度上延缓了边野古基地建设的进程，并迫使日美两国政府就《日美地位协定》对象适用范围达成补充协议，对日美同盟和美国的亚太战略产生了一定影响。然而，冲绳美军基地是日美同盟的基础，是日本安全防卫战略的核心支柱之一，冲绳基地问题的性质不可能在短时间内得到根本改变，基地问题也不可能在短期内解决。
第二，反基地搬迁阵营的重要成员在各市长选举中纷纷落选。特别是2018年8月，冲绳县知事翁长雄志在任期的最后阶段病逝，更使基地反对派在年底的知事选举中面临巨大压力。安倍政府和自民党通过经济杠杆和政党工作大力扶植亲政府力量，从内部改变冲绳的政治生态。从各市长选举的结果来看，中央政府的分化瓦解措施产生了效果。美国政府一方面与日本政府配合，以看得见的形式归还一小部分驻日美军基地，另一方面通过将边野古基地建设和美军移师关岛捆绑在一起，又给边野古基地建设注入了新砝码。
第三，自卫队的防卫力量建设和边野古基地建设的步伐很有可能加快。自卫队计划在宫古岛建设一个地对舰、地对空导弹基地，计划在石垣岛布置500-600人规模的警备部队和地对空、地对舰导弹部队。而这些计划的实施，必须要办理基地建设征地和开工建设等手续，支持这些计划的市长候选人当选，无疑有助于推进这些计划的实施。日本自卫队加强在冲绳地区布防以及美军边野古基地的建设，会对中国周边安全造成压力。
2018年10月，玉城丹尼在翁长雄志因病离世后临危受命，以明显的优势战胜日本政府和自民党支持的佐喜真淳，成功当选冲绳县知事，重新团结起了反基地搬迁势力。玉城丹尼的身世使他与美方沟通时会相比其他知事更便利，但冲绳基地问题涉及美国亚太战略，也涉及日本国家利益和日美安全合作，且有诸多制度阻力，在这种情况下玉城会有多大作为还有待观察。
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