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2013年3月14日，全国人大批准了国务院机构改革的一揽子方案，并由新一届政府着手实施。其中，重新组建国家海洋局，并授权其以中国海警局的名义开展海洋管理与维权执法成为关注焦点。当公众热切呼吁的中国版海岸警卫队行将出现在东方的水天线上之际，讨论一下这支新队伍的构成与作用，并且比较一下其与国际“同行”的相似与不同之处，是一件颇有意味之事。
面对局势错综复杂争议此起彼伏的我国周边海洋，强化海上维权执法力量乃是当务之急。作为“推进海上 统一执法，加强海洋资源保护与合理利用，维护国家海洋权益”的主要海上力量，重新组建的国家海洋局将整 合中国海监、边防海警、渔政、海关总署海上缉私等部门，并以中国海警局名义开展海上维权执法。重组后的 国家海洋局归口于中国国土资源部，同时接受公安部业务指导。另外，准备设立国家海洋委员会，“负责研究制定国家海洋发展战略，统筹协调海洋重大事项”，其“具体工作由国家海洋局承担”。
“美式改革”
把此轮机构调整的方案做个横向比较，可以看出其“美式改革”的色彩十分浓厚。众所周知，此前中国的海上执法权限相对分散，在实际执法过程中效率相对低下。此时对各海上执法机构的整合实际上可视作对海上执法权限的集中，这与美国将海上执法权限统归于海岸警卫队颇为类似。而通过将边防、渔政、海监、缉私等职能整合到一个机构之内，可改变以往各自为政的局面，“海上执法力量分散，重复检查、重复建设问题突出，执法效能不髙，维权能力不足”的状况可望得到改善。
考虑到在广阔的海面上，船只要从一处机动到另一处往往要花费不少时间，机构整合之后可以“一船多用”。这本身就是一个“效率倍增器”：在条块分割的局面下，渔政船发现别国非法勘探海底资源却管不了，等到海监船赶到现场人家已经拿到数据扬长而去，海监船碰上滥捕乱捞渔业资源也管不了，等到渔政船到达现场那些渔船已经满载鱼虾蟹蚌不知去向……海上公务执法力量整合后，同一艘船艇可以处理多种事务，起到“一加一大于二”的作用。而且，新组建的中国 “海岸警卫队”将能够以统一的标准和具有规模效应的价格订购更多的巡逻执法舰艇、飞机、直升机、无人机、监控浮标与海上搜索雷达等装备，并以整齐划一的规范招募培训执法队伍，这对于海洋事业的“投资回报”同样是一个好消息。
资料图：美国汉密尔顿级巡逻舰
美国海岸警卫队：中国海警局的样板？
在展开讨论之前，首先要说的是长期以来国内对Coast Guard这个名称的翻译是很不准确的。完全就着字 面一一对应翻出来的“海岸警卫队” 只是单纯地就字论字，完全没有反映出真实的含义，顾名思义起来仿佛是 支连船也不一定有的“岸防队”。虽然，有不少国家的“海岸警卫队”大概也就是那么个样子，但最为大家关注的那几支Coast Guard可绝不是什么“岸防队”
以全世界最强大的美国海岸警卫队来说，其航迹和影响均远远超出了美国本土的海岸与领海，值勤范围甚 至延伸到了地球另一端的波斯湾！无论在总体规模上还是主要装备上，US Coast Guard (USCG)都具备相当的实力：现役成员4万余人，文职人员7千余人，巡逻舰200余艘，各类船艇1800多艘，飞机200余架，年财政拨款超过100亿美元。作为二手货转让给菲律宾海军并在黄岩岛争端升级之际露脸的“汉密尔顿”号，此前就曾作为USCG的巡逻舰值勤近半个世纪，其满载排水量3250吨，配备柴燃交替CODOG动力，航速28节，配有1门76亳米舰炮和1座“密集阵”近防系统，再加上配有伸缩式机库的直升机平台，应该说整体性能达到甚至超过了许多第三世界国家海军作为主战舰艇使用的驱护舰。
按照美国法律规定，USCG位居美国五支正规武装力量之列，同时又被赋予了在领海、专属经济区(EEZ)与公海执法的权限，还承担着包括港口海岸警备、船员考核颁证、船舶注册登记、打击走私贩毒、堵截非法移民、航标灯塔等导航服务、渔政、破冰、海洋环境保护、海上安全与海难救援等等海洋事务的管理职责。如果说美国海军陆战队是美国的“国务院之军”，那么把US Coast Guard形容为美国的“海上御林军”可谓恰如其分。
USCG的前身是成立于1790年的美国海上缉私特遣队(Revenue Cutter Service)创始人是首任美国财政部长汉密尔顿：这也是USCG主力巡逻舰“汉密尔顿”级名字的由来 由于当时美国海军尚未创建，USCG贏得了 “第一舰队”(First Fleet)的昵称。在此后的一百多年间，随着美国救生局、灯塔局、海上搜索与导航局等陆续并入，USCG成为美国海上服务、海上执法与海洋权益的权威部门。
1915年正式更名为US Coast Guard后，美国“海岸警卫队”仍隶属美国财政部。二次大战期间，USCG奉罗斯福总统之命接受美国海军部的指挥，战后仍回归财政部。1967 年，USCG转入新成立的美国交通部。 2001年“9.11”事件后，美国国会通过本土安全法，USCG按照该法律于2002年并入国土安全部。
此外，美国在首都华盛顿设有独立的联邦海事委员会(Federal Maritime Commission)，负责监管所有在美国境内与来往美国的国内国际船务活动与水上商业活动。该委员会由5名委员组成，由总统提名并经参议院同意后上任。
资料图：2014年6月28日，中国南海海域，美国海军与菲律宾海军正在进行联合海上军演。演习中，菲律宾出动了两艘最新服役的美国二手巡逻舰，PF-15皮拉尔号与PF-16拉蒙-阿尔卡拉斯号。这也是菲律宾海军目前仅有的两艘大型战舰。
在成立三十多年后的1997年，这个平素不太显山露水的联邦海事委员会突如其来地出了一次大彩：由于美日之间关于“美国船务公司在日本港口遭受歧视待遇”的争议迟迟无法解决，而且日本轮船公司拒绝向美国缴纳罚款，联邦海事委员会于1997年10月16日下令禁止日本商船进入美国港口，并指示美国海岸警卫队与美国海关拦截进港日船，已经在港的日船则一律扣留。美国人的强硬态度令日方大吃一惊。在最后时刻的谈判桌上，日本不得不接受了美国克林顿政府提出的全部条件，这次船务纠纷事件方才宣告平息。
我们注意到中国政府此次机构重组中，还设立了一个髙层次议事协调机构一一“国家海洋委员会”，并规定国家海洋委员会的具体工作由国家海洋局承担。这个委员会如何运行，它的作用是否与美国的联邦海事委员 会类似？这将是一个值得持续观察的问题。
总的来说，虽然此轮机构调整具有浓重的“美式改革”色彩，但重组完成后的中国“海岸警卫队”与大洋 彼岸的USCG仍有一些重要的不同之处。
USCG不仅囊括了美国所有的海洋权益执法，还掌握着航运海事的处置权，而重组的中国海洋局并没有包括交通部名下的海事局。海事局与海洋局并存，就意味着在隶属海洋局管辖的海洋资源管理、渔政、海上边防 巡逻、海上缉私等事务与归属海事局管辖的船舶登记管理、船员考核管理、海上通讯导航、海难救助及事故责任 调查、航标灯塔管理、港口管理监察与船舶进出港引水等事务之间存在协调与配合的必要。
资料图：近日，网络上曝光的照片显示，数艘中国新建海警船上疑似安装舰炮，尽管这些武器装备用布蒙着，但仍可看出舰炮的造型。另外一些新建的海警船上也预留了舰炮安装位置。(鸣谢：超大军事 JQYbest)
在以上林林总总的事务中间我们大体可以看到一条线，那就是海事局主管的基本与海运相关，而海洋局负 责的则基本与海洋主权与海洋资源开发挂钩。在此应该提到的是，按照国际海洋法，各国领海只有12海里的宽 度，而专属经济区(EEZ)的宽度却是200海里。因此，悬挂别国国旗的货轮邮轮往往是到了港口锚地还在领海之外，相关海事部门只能按照国际法与国际惯例处理；而渔业捕捞的管辖权却涵盖了200海里内的广阔外海，大陆架海底资源的独占权在某些情况下甚至可以超出领海基线外200海里的界限(例如中国政府已向联合国大陆架委员会登记的东海大陆架划界)。
有鉴于此，海事局与海洋局的分工协作是有章可循的，关键是这两个机构是否可以做到充分沟通同心协力， 而不是相互踢皮球推卸责任。考虑到各类海上事务的旁杂多样，这轮机构调整将是开创成功的先例还是仍有深化改革的必要，至少也要几年的时间才能见分晓。
海警局的对手：日本海保厅
按照使用大量汉字的日语写法，日本“海上警卫队”的官方名称是海上保安厅。有意思的是，日本海保厅成立之初，其英文名字是与日文相符的Maritime Safety Agency，而到了2000年，在日语名字并未改动的状况下，英文名字却改为了跟美国接轨的Japan Coast Guard,对比一文一武2个对外称呼，不难看出近年来日本谋求正常国家地位的“二战翻案运动”到了怎样的程度。海保厅建于日本尚在美国军事占领下的1948年。此时旧金山和约尚未出笼，麦克阿瑟仍然是日本的“太上皇”，海保厅的出现如无美军的同意是无法想象的。显然，在自卫队于1954年诞生之前，有限度地对日本进行重新武装就已经以海上保安厅的形式试验过了。
目前日本海保厅的规模为约1万2千人，配备各类船艇450余艘(其中大型巡逻舰船121艘)，固定翼飞机27架，直升机46架。在钓鱼岛附近海域经常与中方摩擦的是海保厅常驻冲绳县的第11分队，其距钓鱼岛最近的基地位于八重山列岛的石垣岛。随着钓鱼岛对時的旷日持久，海保厅已不得不从其他分区调用兵力和舰艇。
相比在墨西哥湾监督海洋环保抓捕非法移民和毒品走私，在伊拉克培训当地水上武装，一度甚至考虑到马六甲海峡巡逻的USCG，日本海保厅的手伸得没那么长，基本是在日本周边水域打转。但由于中日领土与海洋权益争议的存在，海保厅在国内新闻报道中的上镜率极高，在可预见的未来，海保厅的巡逻舰船和飞机仍将是中国海上执法船最主要的海上对手。而且值得注意的是，海保厅内存在一支特殊警备队，其公开任务是反恐和应对商船被劫持，但这支装备了突击步枪、机枪、霰弹枪的特战队在周边事态的要求下参与夺岛是完全可以想象的。可以不夸张地说，倘若将来的某一天中日发生激烈摩擦，开第一枪的很可能就是日本海保厅的这支特殊警备队。
在组织关系上，海保厅隶属日本 国土交通省，因而日本海上警卫队指 挥官的直接长官是日本国土交通相。由于按照1947年“麦克阿瑟宪法”日本建立的是议会内阁制，国土交通相作为主要阁僚往往是资深议员兼执政党重量级人物，而战后日本政坛派阀林立，近年来党争又不断加剧，阁僚为了竞选搏出位而强出头的事件 层出不穷，在这里埋下了由于政治原因诱发冲突的重要根源。2010年9月钓鱼岛撞船事件发生后，时任日本国土交通相前原诚司就向海保厅下令扣押中方渔船并逮捕船长詹其雄，致使事件迅速升级而发展为中日两国的国家级对抗。而去年石原慎太郎和野田佳彦又上演“购岛”闹剧，直接导致了中方的强烈反应，直至中国海监船同日本海保舰艇在钓鱼岛海域长期对峙的局面形成。可以预计在中国整合海洋巡逻执法之后，围绕钓鱼岛的“第三类接触”将会常态化，而且海上对抗在短期内升级的可能性是真实存在的。
资料图：据日本《读卖新闻》4月23日报道，日本海上保安厅第11管区那霸海保本部称，北京时间23日上午7点25分，中国海监8艘海监船进入钓鱼岛12海里海域巡航。同时，还有2艘中国渔政船在钓鱼岛毗邻区航行。(图片来源：鼎盛军事论坛 kittynicky)
海警局组建后的中国海上执法
在“海岸警卫队”的指挥管理上，USCG和日本海保厅都是毫不遮掩的准军事力量，指挥官都是军职将官----在此多提一句，美国“海岸警卫队”指挥官的军衔是海军将衔(英文用词 是Admiral系列)，而美国海军陆战队指挥官的军衔却是陆军将衔(英文用 词是General系列)，颇有象征意义！
而中国以海监为主导的海洋执法维权力量具有更多的文职公务色彩。整合后“接受公安部业务指导”的海上执法队伍到底是文是武，接下来的几个月当中，国家海洋局的船艇、飞机与人员着装将会选用怎样的涂装与 标志将是主要的线索。
即将成立的国家海洋委员会是机构整合层面的重点。这个委员会是否可以克服长期以来跨部门协调机构缺 位的弱点，并保持相当的独立性，从而起到类似美国联邦海事委员会的作用，还是会演变为海洋局的另一块门牌，同样是需要时间来回答的问题。而隐含在这个问题背后的，是即将登场的中国“海岸警卫队”与中国海军之间的协调配合工作，而这个工作做得如何对于中国海权事业的发展无疑是至关重要的。(来源：《现代舰船》2013.5期B刊 作者：黄俊)
日前，中国建造的一艘大型水面执法舰船成功下水，引起不小轰动。这艘编号“2901”的执法船刷涂了中国海警的标志，从大小上看排水量已达万吨级别。近日，网络上曝光的图片显示，在2901船的背后，还有一艘大型舰船也正在建造。从外观上一些特征来看，该船船型与“2901”船基本一致，很有可能是中国第2艘万吨级海警船。(图片鸣谢：好孩子)
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