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美国国会报告:B-21轰炸机项目进展的7个关键问题

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来源:知远战略与防务研究所

B-2B-21对比效果图

美国国防部正在开发一种新型远程轰炸机——B-21“突袭者”(以前简称为LRS-B),计划至少采购100架。B-21远程轰炸机将最先取代B-1和B-2轰炸机机队,未来还可能会取代B-52轰炸机。

B-21的开发工作一直高度保密,直到2015年夏天,美国空军才公布了该机和项目的初步细节。尽管技术规格和其他数据仍未公开发布,但B-21轰炸机计划的预算、采办策略、采购数量和其他方面的许多细节现在都已公开。

美国政府在《2022财年预算申请》中为B-21的进一步开发申请了29.8亿美元的资金。已经通过的《2021财年国防拨款法案》为该项目提供了28.4亿美元的资金。

B-21轰炸机是美国空军三大采购优先项目之一。1作为一项涉及战略和核政策问题以及大量支出的大型国防计划,B-21计划一直受到国会的密切关注。

关于B-21的国会议题

(1)采购多少架B-21轰炸机?

在最初发布有关该项目的信息时,美国空军宣布希望采购“80-100架”B-21。在2017财年预算请求中,该数字被确定为100架,随后的证词中将100架确认为最低数量。

美国需要一个确保在本世纪一直保持主导地位的机队规模,并打算至少采购100架B-21,这将降低其使用周期成本。此外,政府正在继续研究未来轰炸机总兵力的适当规模。2

美国空军发言人证实了这一数字,称这一变化是应美国空军全球打击司令部的要求在“2016年春季”确定的。他说,当时美国空军确定了100架为B-21机队规模的“下限而非上限”。空军全球打击司令部“至少需要100架B-21‘突袭者’轰炸机,与传统轰炸机混编,以满足未来作战司令部(作战指挥官)的要求。”发言人称。3

B-21轰炸机最初旨在取代目前机队中的20架B-2以及63架B-1战略轰炸机。B-2轰炸机可追溯到20世纪90年代;B-1战略轰炸机可追溯到20世纪80年代。

在20世纪90年代采购B-2轰炸机时,最初的计划要求采购132架。然而最终只采购了21架。4B-2轰炸机的主要目的不是取代现有轰炸机,而是为机队增加隐身能力。可以说,作为增强而不是替代的角色更容易减少采购数量,因为增加任何数量的B-2都会使轰炸机部队比以前更有能力。

相比之下,美国空军计划到2040年退役其B-2和B-1轰炸机。在这些飞机退役之后,按照计划将采购100架B-21,轰炸机机队的规模将从159架增加到176架。负责战略计划、项目和需求的空军副参谋长在证词中表示,美国需要一支由165架轰炸机组成的机队。5其他人则认为这一规模的轰炸机机队力量太弱,国防部应该采购超过100架B-21。例如,退役空军中将迈克尔·莫勒(Michael Moeller)在一篇论文中建议,美国空军应该拥有一支由150-160架作战型轰炸机组成的兵力,这将需要200架B-21。6

随后,美国空军部长希瑟·威尔逊(Heather Wilson)宣布了轰炸机机队增加7个中队的目标。7尽管这一目标没有附带具体的采购计划,但观察人士指出,这可能需要增加75架轰炸机,而当时只有B-21轰炸机正在生产。8

(2)老式轰炸机应该延寿吗?

在决定是否以及以多快的速度采购B-21轰炸机时,国会可能希望考虑新飞机的成本和效率与延长现有B-52、B-1和B-2轰炸机的使用寿命之间的权衡。这可能是一个具有挑战性的对比,特别是因为B-52已经计划服役80年,这是战斗机前所未有的使用寿命。除了要在不断变化的防空环境中作战之外,确保一架有80年历史的飞机正常运行所面临的挑战也是未知的。换句话说,B-52的许多系统多年来已经进行了升级和更换,所以自制造以来的时间可能并不代表飞机的实际成熟程度。9

(3)B-21轰炸机什么时候入役?

长期以来,预算文件和证词都表明B-21轰炸机预计将在21世纪20年代中期形成初始作战能力。最近,美国空军的声明提出了B-21形成初始作战能力时间表延后的可能性。

B-21项目“进展非常顺利”,全球打击司令部司令罗宾·兰德(Robin Rand)将军告诉记者,看起来“在21世纪20年代中期我们将部署第一架B-21轰炸机”,“在21世纪20年代末”形成初始作战能力。他重申了他的“强烈建议”,即美国空军要购买“至少100架”轰炸机,并“确保在21世纪30年代后期达到这一数量。”按照这样的采购速度,每年的产量约为5架。10

目前尚不清楚形成初始作战能力的时间由“21世纪20年代中期”更改为“21世纪20年代末”是因为项目问题、预算限制,还是其他问题导致的。然而,在此证词后发布的一份空军情况说明书又恢复了“21世纪20年代中期”的说法。11

(4)成本问题

还有哪些项目预算支持B-21轰炸机?

在证词中,空军副参谋长说:“空军仍然致力于确保B-21轰炸机的可负担性,以2016年为基准年的平均采购成本为5.64亿美元。”12

如上所述,B-21轰炸机设计的许多方面仍然保密,这使得验证拟议成本变得困难。此外,美国空军研究、开发、测试和评估表(604015F)中显示,B-21的非机密预算只是该项目资金的一部分。无论其本身是否享有额外的(可能是机密)拨款,空军官员都表示该机是“家族系统”的一部分,而且有关赋能技术的研发工作仍在继续。目前尚不清楚B-21在多大程度上依赖这些赋能系统来完成其任务。然而,如果这些系统对该机的部分或全部任务必不可少,则这些赋能系统的成本可能被视为B-21成本的一部分。如果它们还为该机之外的其他系统赋能,则赋能系统的一部分成本可以归因于B-21。

国防部没有公开确定这些赋能系统,也没有在预算中显示现它们的开发。

众议院和参议院通过的《2017财年国防授权法案》都要求国防部披露B-21的总成本。然而,这些规定并未出现在最终会议报告中。13

核能力成本

如前所述,早期“下一代轰炸机”计划的问题之一是,它是否需要承担使轰炸机具备核能力的额外成本。对于B-21轰炸机答案是肯定的。国会可能会考虑在B-21具备核能力和其他运载核武器手段之间的成本权衡。核三位一体的每个分支对威慑的贡献是一个长期存在的争论,突防平台和防区外武器之间的成本/效益问题也是如此。随着国防部对远程防区外导弹和武库机(见脚注10)的提议,后一个问题再次成为焦点。防区外导弹、陆基或海基洲际弹道导弹是否能够提供与轰炸机相同的灵活性,以及任何额外灵活性的代价,可能不仅会列入国会对B-21轰炸机的考虑,还会影响其他核现代化计划。14

拟议的B-21轰炸机项目年度预算

(5)采办程序问题

B-21轰炸机应该使用什么类型的合同?

如上所述,B-21轰炸机是通过成本加奖励金合同进行开发的,然后用完全固定总价进行采购。已故参议员约翰·麦凯恩(John McCain)公开质疑这种合同结构,认为固定价格开发合同对政府更有利。“我不会批准一个具有成本加奖励金合同的计划——我已经告诉了他们这一立场,”麦凯恩曾说,“如果您有一份成本加奖励金合同,请告诉我没有额外费用,然后我会重新考虑。五角大楼居然认为这仍然可以接受,这种态度令人气愤。”15

其他人指出,当主要技术问题得到解决并且产品有广阔的市场时,固定价格开发效果更好,如果开发成本高于固定价格,承包商可以请求扣除成本。

在评估采购策略时,国会可能会尝试评估宣布的子系统风险降低实际上在多大程度上降低了整个B-21项目的技术风险。国会也可能会考虑,它是更愿意确定开发成本,并承担以这个成本可以实现哪些能力的风险,还是愿意确定技术要求,并承担成本将增加的风险。16它还可能希望考虑改变已在执行的采购策略所固有的任何成本。17

在这种情况下,值得注意的是,国防部发现“合同类型(例如,成本加固定酬金和固定价格合同)的使用与较低的成本或进度增长之间没有统计相关性。”18

成本估算的准确性

如上所述,B-21轰炸机的中标价格大大低于国防部的独立估算。在过去,承包商们被指责为了赢得一份合同,以不切实际的低价竞标,然后利用他们的职权要求更高的拨款。在当前开发合同中,使用成本加固定酬金模式似乎给政府带来了一些成本风险,而固定价格采购似乎给承包商带来了很大的后续成本增加风险。

国会希望重新审查国防部的成本估算,以了解为什么估算成本明显高于实际投标。此外,国会希望使用其监督机制来核实合同可以按投标价格执行,并/或选择一种合同类型,最大限度地提高承包商的责任,以满足投标价格。

(6)监管问题

对快速采购计划的监管

B-21轰炸机是通过非传统方式采办的,使用空军的快速能力办公室而不是标准的专用项目办公室,后者是更典型的方式。尽管这种方法可能会提高采办的速度并减低其难度,但国会在监管快速采办程序方面的经验相对较少。该项目每年耗资30亿美元,比传统上快速采办的项目要大得多。国会可能希望考虑其监管此类采办项目的能力是否足够,以及在应用于重大国防采办项目时,通过快速采办程序获得的优势是否超过监管的挑战。或者,国会可能会考虑修改现有的采办规则,使其更接近快速采办程序。

对高度机密计划的监管19

像许多国防技术项目一样,B-21轰炸机计划的大多数项目被指定为“特殊访问权限项目”(Special Access Program)。“特殊访问权限项目”执行了比获取秘密、机密或绝密级别信息所需的更严格的访问要求。20众议院第55号规则和参议院21第56号规则22管理国会议员及其工作人员获取国家安全机密信息的方式。

政府项目的主要监督责任通常由参众两院规定设立的具有管辖权的委员会成员承担。关于B-21轰炸机计划,这些委员会包括众议院和参议院军事委员会,以及众议院和参议院拨款委员会的国防小组委员会。由于B-21轰炸机计划的规模、其对国防预算的影响以及核武器在美国国防战略中的作用等其他问题,该项目可能会吸引通常不参与此类问题的成员的兴趣。国会可能希望考虑这些议员的利益,并要求对项目数据有更大程度的访问,或者这些问题是否能在当前规则下得到充分解决。

(7)B-21轰炸机项目是否应该通过单独的战略部队基金获得资金?

2015年,国会批准了“俄亥俄”级核动力弹道导弹潜艇更换计划,与B-21轰炸机一样,该型潜艇也承担核任务,其资金不是来自海军预算,而是来自国防预算中的“国家海基威慑基金”(National Sea-Based Deterrence Fund)。232016年3月16日,时任空军部长黛博拉·李·詹姆斯(Deborah Lee James)在众议院军事委员会声称,美国所有战略力量的资金都应该在武装部队预算之外。24两天后,时任国防部长阿什顿·卡特(Ashton Carter)同意“核威慑基金更广泛的应用可能是合适的”。25

那些支持核威慑基金独立的人认为,核威慑任务是一项共同的国家努力,与特定的军种联系不大,因此应在武装部队预算之外提供资金。他们还指出,经过十多年的战争,各军种正面临推迟现代化和资本重组的“冲击波”,将昂贵的核力量转移到单独的预算中将使各军种专注于增强其独特的能力。26然而,持相反观点的人指出,无论使用何种预算项目,国防部的资金总额是固定的,而将资金重新分配给国防部范围内的威慑基金将减少可供所有军种使用的总金额。

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